TokenInsight: 美国数字资产行业的合规之路

· 今年秋季，美国货币监理署OCC开始重视起数字资产业务的合规性，第一家持牌的数字资产银行出现；

· 怀俄明州政府对数字资产的银行业务、托管业务等监管框架的积极部署使其取得了联邦政府的重视；

· 美国证券委员会SEC开始寻找合格资质的“数字资产银行”，Coinbase和Grayscale等“老玩家”符合条件；

· 近期美国政府频繁出台政策，合规化进程提速，标志着数字资产市场正经历“青春期”。

数字资产可以托管吗？

在传统的金融领域里，资产托管（Asset Custody）业务，通常指具备一定资格的商业银行作为托管人，依据有关的法律法规，与委托人签订合同，安全保管客户资产，收取托管费用，并提供投资管理等服务的业务。

在美国，这样传统的托管公司通常有信托公司，证券托管公司和银行。

而当谈及数字资产托管业务时，与传统金融的方法类似，客户的数字资产如BTC、ETH等被交予了中心化的机构保管，如同客户把贵金属存在银行金库里一样。只是保存的方式略有不同，数字资产的托管往往是存放在中心化交易所的冷/热钱包中。冷钱包如同硬盘一样是不连接网络的存储设备，存有客户的公钥和私钥（类似于银行卡号和密码）。冷钱包一般情况下处于网络离线状态。

资产的安全性是用户选择托管机构或服务的核心考虑因素。资产管理经验、机构信用、金库安全强度等，都是重点考察的因素。上述提及的离线冷钱包机制，就是一种保证数字资产安全的有效措施。

随着数字资产市场的市值不断攀升，人们对数字资产托管的需求也随之上涨。当规模到一定程度时，不合规机构作为托管的主要玩家将会给市场带来巨大的潜在危险。政府为避免由于缺乏合规性而埋下的隐患，自然会对该领域越加重视。

在美国，至少有10个以上的州，对数字资产服务业务发出警告，其中托管是重中之重。但是不同州政府对于数字资产的态度不尽相同，有些州政府表现出了十分积极的态度，有些则不是，甚至有些州明令禁止数字资产作为支付手段。

怀俄明州是态度较为积极的一个州。其州政府似乎非常看好数字资产的未来发展。已有多家机构均由怀俄明州的法律部门批准成为合规的数字资产服务商。怀俄明州是美国人口最少的州，州内总计30家银行没有任何一家总存款超过10亿美元，也没有任何外资银行。同时怀俄明州的税收环境非常宽松，正因它“小”，在新兴产业的框架制度上灵活程度更高。在这里，宽松的监管环境对于数字资产市场更像是一种实验室。而州政府也有野心在新市场开拓，并欣赏那些不拘泥于硅谷纽约等地区的“具有前瞻性”的新兴公司。[2]

”因为我们的立法规模很小，非常灵活，这才造就了怀俄明州能在这样的新兴领域独树一帜。··· ··· 人们一直期望创新来自纽约或加利福尼亚州， 现在我们能够成为先行者。而我们面临的挑战是如何保持住领先的地位。“

怀俄明州州长Mark Gordon

美国货币监理署OCC 2020年7月中旬允许国家银行进行数字资产托管服务。9月和10月，Kraken Financial*和AvantiBank*相继拿到怀俄明州“数字资产银行”的授权，成为第一和第二家数字资产“新型银行”。[3][4]

*注：Kraken是2011年在美国成立的老牌数字资产交易所，并向彭博终端提供价格信息；AvantiBank的创始人和CEO正是Wyoming州区块链行业的积极倡导者。

在此前，能够合规托管数字资产的机构只有部分信托公司和如富达投资这样的大型共同基金公司。

如此转型加速了企业和政府的互补效应。秋季以来，怀俄明州数字资产托管业务似乎又有了不少进展。

怀俄明州银行部门的“新型银行”

Wyoming试图通过对数字资产领域开设法律法规的优惠条件，让该产业发达起来，继而刺激该州的经济发展。该法案想通过建立“新型银行”的方式，实现私有企业数字资产托管业务的合规化。

不起诉意见信，来源：STATE OF WYOMING, DEPARTMENT OF AUDIT

2020年10月23日，美国怀俄明州的银行部门发布了一封“不起诉意见信”[5]。宣称其根据怀俄明州法律规定，将一家信托机构“Two Ocean Trust”列入“数字资产托管业务合格者”名单，许可其提供数字资产的托管服务。这家公司与Kraken和Avanti不一样，这家公司是一家资产管理公司。

这封信指出，Two Ocean虽然是一家资管机构，但是他满足《1940顾问法》（1940 Advisers Act. ）对“银行”的定义，而银行已被许可经营数字资产的托管业务，可以在《SEC托管规则》（Custody Rule）下成为“合格的托管人”。所以这才造就了Two Ocean的合规性，这是第一家资管公司成为合规托管人。

最主要的是，满足“银行”定义的资管机构可以算作“合格托管人”，而什么样的资管机构又能算作“银行”呢？该信函旨在就“托管规则”的这一关键部分，提供了解释性的指导。简而言之，机构要满足四个重点要素：

· 在美国监管法律体系下；

· 行使的存款和托管业务，要类似于受OCC监管的美国· 的银行们，并且这些业务必须为主要业务；

· 公司必须受到州或联邦的银行存储体系的法律监管；

· 不能违反联邦证券法。

根据此定义，法律更偏向于银行作为合格托管者而不是州立级别的资管或信托公司，因为大部分的资管或信托机构很难满足上述定义。

不起诉意见信，来源：STATE OF WYOMING, DEPARTMENT OF AUDIT

紧接着，2020年11月9日，美国证券交易委员会SEC就该信给予了回复：称正在寻找能够成为“合格数字货币托管者”的机构[6]。他们对“合格托管人”的以下几点特别有兴趣：

· 持牌照的信托公司，是否有和委员会确定为合格托管人的金融机构有相似特征？如果有，到什么程度？

· 持牌照的信托公司提供的托管服务，与银行、经纪人或者期货商的托管服务有何相同或不同？如果持牌照的信托公司担任了客户的数字资产或其他资产的托管人，在保护客户资产和加强安全性的哪些方面可能会有所空缺？

· 一个咨询顾问如何根据《SEC托管规则》评估一个托管者是否合格？咨询顾问在寻找合格托管者的时候看重什么品质？这些品质是否随着资产类别的不同而改变？简而言之，相比于其他资产的托管，托管数字资产，需要具备哪些特殊资质？为什么？

· 当前是否存在已经符合《SEC托管规则》定义但由于其未达到政策目标而不能被算入的机构？反之，是否有已被算入但未符合规则的机构？

整体来看，SEC对于这封信件以及信中提及的“新型银行”的态度既积极，又谨慎。金融资产的托管本身在法律上就是一个难题，特别是在传统的资产和数字资产并行的当下，法律体系很难完善。“托管人”一词经常被滥用，而钻现有法律空子的机构也不在少数。所以，明确定义和责任，确实是对于金融监管者的头等大事。

SEC对怀俄明州银行部“数字资产托管和合格的托管人”的声明，来源：www.sec.gov

Coinbase 和 Grayscale的优势在哪里？

拥有多种合规资质的Grayscale和Coinbase，其信用背书要高于其他同行。

无独有偶，Coinbase Custody也满足SEC定义的“合格托管人”条件，目前正在为Grayscale服务，托管了其大部分数字资产。而Grayscale作为最大的数字资产管理公司，有两个产品满足条件：Grayscale比特币信托（GBTC）和Grayscale以太坊信托（ETHE）。目前Grayscale所有收到的BTC和ETH全部都存放Coinbase的冷钱包里。

Coinbase Custody与Grayscale之间的协议也凸显了一个事实，即Coinbase Custody只是托管比特币的受托人，而作为客户的Grayscale始终是资产的所有者。理解这一点很重要，因为Coinbase Custody在纽约持有Bitlicense*，被特许为信托公司，并且通过与Grayscale行使其信托权而充当受托人，合法地掌管Grayscale的数字资产增加了公司的信誉。

*注：纽约州金融服务部NYDFS颁布的Bitlicense[7]许可持证人在纽约州（包含NYC）可以代表他人存储、持有、维护或买卖数字资产。

Coinbase Custody强调了其在本章程下的承诺以及作为其托管人的合规程度。根据Coinbase Custody发言人的说法，“ …我们作为有限责任信托的资质，由（NYDFS）特许和监督，这强化了Coinbase对维持最高安全性和合规性标准的承诺。Coinbase Custody是获得SOC1和SOC2合规性要求的唯一数字资产托管人。”

关于Coinbase所做的事情，关键在于SEC所修正的定义，即合格的保管人可以是“习惯上”用来保管数字资产的人，也就是如果他们原来一直是托管人，现在更有可能符合“合格托管人”的定义。这无论是对做比特币期货的Bakkt，还是对Grayscale比特币信托的Coinbase，都适用。看来这些公司就是托管数字资产的“老玩家”了。并且如今他们均获得了国家监管机构的认可。这样看，合规性似乎真的增强了。

合规性带来的信用背书，某种程度上加持了溢价，也部分地解释了投资者之所以会选择Grayscale的GBTC产品而不是简单地自己持有BTC的原因。

“模棱两可”的一统体系下，不同州政府各有所趋

在联邦政府层面，对于数字资产的监管，大部分焦点还是放在机构和行政层面上。虽然每个机构参与程度高，但缺乏正式的规则制定。联邦机构和政策制定者早已对分布式技术表示了认可和赞赏，纷纷表示这是美国未来基础设施的重要组成部分，同时也要求美国在该技术的发展中保持领先地位。

从各州层面来说，一些州政府已经通过了一些对数字资产行业有所影响的法律，大多都是在立法层面。大体上说，各州层面有两种监管态度：第一种为积极态度，试图通过开设法律法规的优惠条件，让产业发达起来，继而刺激该州的经济发展。怀俄明州就是最好的例子。第二种态度相对保守，在完善的体系出现之前，选择禁止使用数字资产作为支付手段，如科罗拉多州（马里兰和夏威夷州也发出了投资警告）。

Grayscale和Coinbase等Digital Currency Group旗下企业，由于是数字托管业的“开国元勋”，继而更有潜质成为有资质的合规托管机构。

MSB监管网络*的建立，也标志着全国范围内统一标准的一天已经到来，虽不甚成熟，仍旧以传统金融业务作为模版参考，但合规性进程至此已有相当可观的进展。

*注：目前在美国，想要合法的运营数字资产服务，首先要注册成为货币服务商（Money Services Businesses, MSB），收到联邦法律的对MSB的监管；紧接着，需要持有如Bitlicense, NY等数字货币服务业务的营业执照，方可合法提供数字资产如交易或托管等服务。根据TokenInsight的调查，通过牌照中介获得一份全国性的牌照，其费用是$176,226,外加每年的年费$136,855。

数字资产市场正经历“青春期”

数字资产市场无论从市值上还是政策上，都在经历一个“青春期”。成长迅速的同时难免会遭遇磕磕绊绊，经历挫折。关键就是“看得见的手”能否起到修歪扶正的作用。

美国力研咨询公司创始人谷燕西曾说：“未来的数字金融生态是一个建立在分布式记账技术之上的，采用数字货币进行日常支付和采用数字货币交易数字资产的生态。”

幸运的是，SEC主席Jay Claton将于今年年底结束任期。由于他在位期间，严格地将各类“Crypto Asset”归为工具类和证券类两组分类，因此，所有被归到证券类的数字资产均要严格地受证券法控制，继而导致数字资产的证券属性发展缓慢。

美国货币监理署Office Comptroller of the Currency，来源：www.occ.treas.gov

与此同时，OCC对于数字资产的布局一贯非常积极。2020年11月17日，川普总统提名了前Coinbase的首席法律官Brain Brook为下一任OCC主席[8]，如国会通过，这位“Crypto-Friendly”的主席将于明年1月初上台并将在次位担任长达5年之久。及时的制度跟进，密切的监管指导，对于数字资产行业有着莫大的帮助。这或将对数字资产的监管规范带来重大革新。

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